Régionales : que s'est-il passé après la fusion explosive des trois régions de Nouvelle-Aquitaine ?

La Tribune revient sur la fusion des trois ex-régions Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes, qui a bien failli déraper en 2016, et tente d'y voir plus clair sur l'après-fusion avec Jean-Noël Gout, vice-président de la Chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine. Une CRC dont le nouveau président, Paul Serre, vient d'arriver. Malgré le manque de visibilité provoqué par la crise du Covid-19, la nouvelle région semble avoir montré qu'elle se renforçait sur le plan financier. Et comme la CRC a pu établir un état comptable zéro de la nouvelle région à sa naissance, Jean-Noël Gout sait qu'il pourra en suivre l'évolution dans la durée.

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Jean-Noël Gout vice-président de la Chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine.
Jean-Noël Gout vice-président de la Chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine. (Crédits : Emma Collet)

Avec le Grand Est, la Nouvelle-Aquitaine est le seule autre nouvelle collectivité produite par la fusion de trois régions : Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes : d'où sa première appellation d'ALPC. Prévue pour être une opération aussi indolore que possible, dans le cadre de la loi Notre (Nouvelle organisation territoriale de la République), cette réforme territoriale actée au 1er janvier 2016 va se solder à Bordeaux par une crise politique surprise très intense. Ceci après la mise au jour d'un problème budgétaire en Poitou-Charentes à la résolution duquel la Chambre régionale des comptes (CRC) va s'atteler.

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Premier président de la nouvelle région (et ex-président d'Aquitaine), Alain Rousset annonce en février 2016 la commande au cabinet EY (Ernst and Young) d'un "audit flash" sur la situation de l'ex-Poitou-Charentes. Objectif : disposer d'éléments comptables assez solides pour boucler le premier budget d'ALPC avant le 31 mai. Le cabinet EY vient juste de démarrer son audit et Jean-François Monteils, président de la CRC de la région ALPC, dont Jean-Noël Gout est le vice-président, recadre alors pour La Tribune l'ensemble des enjeux.

Du déficit, pas d'épargne, des dettes toxiques

"Nous avons mis ce dossier de la fusion à notre programme 2016 en décembre 2015, avec l'intention de faire un travail ambitieux, c'est-à-dire établir la base de compréhension de la future région. Cet objectif passe par l'élaboration d'un état zéro des trois régions avant la fusion. Ce qui implique une enquête financière, à laquelle s'ajoute une autre enquête consacrée aux domaines à fusionner et aux différentes politiques (...) la fusion doit permettre de voir les économies, de les mesurer, d'où l'obligation de partir d'un état zéro de la situation financière", explique alors Jean-François Monteils.

Quand il sort en avril suivant, "l'audit flash" d'EY conclut à un déficit de l'ex-région Poitou-Charentes de 132 millions d'euros, avec un niveau d'épargne "quasi nul". Ce déficit est rendu d'autant plus critique éclaire "l'audit flash", qu'il est lesté par une bombe à retardement, soit près de 50 millions d'euros d'emprunts toxiques à "très hauts risques".

Un déficit budgétaire picto-charentais "saisissant"

Informée de la publication de cet audit, Ségolène Royal, ancienne présidente de la région Poitou-Charentes, à qui a succédé Jean-François Macaire, dénonce une attaque diffamatoire, qualifie la stratégie appliquée par Alain Rousset sur l'analyse des comptes de son ex-région de "lamentable", l'accuse in fine de vouloir salir la réputation de Poitou-Charentes et le menace de poursuites en justice pour dénonciation calomnieuse. Dans l'enceinte du conseil régional, à Bordeaux, cette affaire met plusieurs ténors de droite et du centre en ébullition, ils réclament la destitution de la ministre, voire sa poursuite en justice. Le rapport de la CRC sort en décembre 2016. L'audit des magistrats financiers va mettre un peu de baume au cœur de Ségolène Royal, car le déficit constaté est inférieur à celui pointé par EY, mais ses conclusions n'en sont pas moins sévères.

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"Nous avons comptabilisé 111,6 millions d'euros de dettes reportées de 2015 à 2016 dans le budget de l'ex-Région Poitou-Charentes. Ce passif est estimé par EY à 131,9 millions d'euros car nous n'utilisons pas les mêmes méthodes. Nous travaillons à partir d'une demi-douzaine de pièces pour bien vérifier que ce qui a été soldé en 2016 n'avait pas à l'être en 2015. Par exemple, dans l'ex-Région Poitou-Charentes les engagements sur 2015 pouvaient être payés jusqu'au 15 novembre et pas au-delà. Mais même en restant à cette date butoir du 15 novembre, les écarts entre l'ancien Poitou-Charentes et les ex-Aquitaine et Limousin sont saisissants", déroule ainsi pour La Tribune Jean-François Monteils lors de la sortie du rapport en décembre 2016.

20 millions d'euros d'écart entre les deux audits

Cette approche beaucoup plus fine et mieux calibrée que celle d'EY sur la dérive budgétaire en Poitou-Charentes ne change rien au fond.

"Dans ce genre de situation nous essayons de savoir ce qui s'est passé. Et là le constat ne peut être que sévère : le statu quo n'était plus supportable, alors même que les dépenses internes augmentaient et que les produits diminuaient. Finir l'année 2015 avec une capacité d'autofinancement négative ce n'était pas soutenable", conclut le président de la CRC.

Jean-Noël Gout revient pour La Tribune sur un détail à 20 millions d'euros qui a fait la différence entre l'audit du cabinet EY et le rapport de la Chambre régionale des comptes : les doublons.

"Nous avons été dans notre rôle en mobilisant trois équipes de contrôle sur ce dossier, soit plus d'une demi-douzaine de personnes. Nous avons tout dépouillé, document après document, et permis de réaliser une confrontation cruciale avec le travail d'EY, dont les conclusions, reprises par le président de la Région, avaient été largement commentées dans la presse. L'écart de 20 millions d'euros entre le montant des reports de charge évalué par EY et celui arrêté par la CRC s'explique notamment par la comptabilisation de doublons que la CRC a été amenée à retraiter", éclaire Jean-Noël Gout.

6,2 milliards d'euros apportés par l'Aquitaine sur 9,8 milliards

Trois ans plus tard, en septembre 2019, la Chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine participe à l'enquête nationale de la Cour des comptes sur "Les nouvelles régions". Elle publie également un rapport détaillé qui livre un portrait véridique de la nouvelle région à sa naissance et suit ses premiers pas. Ce rapport revient sur de nombreuses données de référence dont nous avons retenu quelques exemples, dont le montant des actifs bruts apportés par les anciennes régions au nouveau pot commun.

"Au 31 décembre 2015, tous budgets confondus, le montant total de l'actif brut des trois anciennes régions transféré à la nouvelle collectivité représentait 9,821 milliards d'euros et se répartissait en 6,275 milliards d'euros pour l'Aquitaine, 2,294 milliards d'euros pour Poitou-Charentes et 1,252 milliards d'euros pour le Limousin " retrace ainsi la CRC.

Le dénivelé himalayen des reports de charges

Le rapport revient ensuite sur le niveau des reports de charges effectué par chacune des anciennes régions sur la nouvelle entité.

"La région Aquitaine a reporté (...) 0,07 million d'euros (70.000 euros -ndlr) si l'on exclut les demandes de paiement arrivées en décembre 2015 (approche basse) ou de 1,9 million d'euros si l'on prend en compte l'ensemble des demandes de paiement arrivées avec le 1er janvier 2016 (approche haute). Pour la région Limousin, les reports de charges de 2015 à 2016 s'établissent à 0,59 million d'euros (590.000 euros -ndlr) en approche basse ou à 4,27 millions d'euros en approche haute", déroule l'analyse.

Pour la région Poitou-Charentes, c'est naturellement le déficit déjà mesuré qui refait surface. Soit un report de 86,4 millions d'euros en approche basse et de 111,6 millions d'euros en approche haute.

Plus de dette pour les Aquitains, moins pour les autres....

Suit l'effet des transferts financiers réalisés par tête d'habitant, sachant notamment qu'il y a autant d'habitants à Bordeaux Métropole que dans le Limousin.

"Compte tenu de la population de ces trois anciennes régions, il en résulte que la fusion s'est traduite au 1er janvier 2016 : pour chaque habitant de l'ancienne région Aquitaine par un alourdissement de sa dette globale compris entre 29,37 € (approche basse) et 34,11 € (approche haute) ; pour chaque habitant de l'ancienne région Poitou-Charentes par un allègement de sa dette globale compris entre 8,79 € (approche basse) ou de 17,65 € (approche haute) ; pour chaque habitant de l'ancienne région Limousin par un allègement de sa dette globale compris entre 109,40 € (approche basse) ou de 109,09 € (approche haute)".

Autant dire que l'on pourrait penser que les Aquitains n'ont été mis à contribution que pour venir éponger les dettes de leurs voisins fusionnés...

Hausse de la capacité d'auto-financement de la Nouvelle-Aquitaine

"La région Nouvelle-Aquitaine a effectivement absorbé les déficits des deux autres régions. Mais il ne faut pas oublier que nous ne sommes pas à périmètre constant. Tant du point de vue de la comptabilité que de la fiscalité, il n'y a aucun lien avec les dispositifs qui étaient en vigueur dans les trois anciennes régions, lesquelles avaient notamment développé des politiques d'endettement très différentes, pour ne citer que ce seul exemple", recadre Jean-Noël Gout.

Comme ce premier rapport d'après la création de la Nouvelle-Aquitaine, la situation financière globale de la nouvelle région, qui a en particulier eu accès à de nouvelles ressources, notamment la CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises), soit un bonus de 300 millions d'euros par an, s'est améliorée.

"(...) L'épargne brute, après avoir stagné en 2016, a progressé de près de 20 % en 2017, atteignant 483,9 millions d'euros (19,3 % des recettes réelles de fonctionnement). Concernant l'épargne nette, après un gain de plus de 9 % en 2016, la progression a atteint 43,6 % en 2017, portant le niveau de la CAF (capacité d'auto-financement -ndlr) à 341,1 millions d'euros (...) soit un ratio meilleur que celui de la moyenne des régions métropolitaines... à la faveur de produits de gestion renouvelés et dynamiques (...)", déroule le rapport.

Rémunérations, une hausse entre +14 et +17 millions d'euros

La CRC observe aussi qu'à périmètre constant les charges de la nouvelle région sont restées stables. Elle évalue la hausse des charges de personnel, qui représente 7.862 équivalents temps plein, à 5,7 % en 2018, contre une prévision initiale à près de 10 % et une tendance annuelle moyenne de 1,5 %. L'harmonisation des régimes indemnitaires des fonctionnaires et contractuels de la Région, décidée en décembre 2017, ne pouvait que se faire par le haut. Programmée sur quatre ans, d'ici fin 2021, elle devrait se solder par un surcoût compris entre 14 et 17 millions d'euros.

La trajectoire financière de la Région est aussi tributaire des objectifs assignés par le gouvernement en matière de dépenses publiques. Et sur ce plan il n'est pas exagéré de dire que les accords dits de Cahors, qui empêchent les collectivités d'augmenter leurs budgets de plus de 1,2 % par an sous peine de sanction, ont très mal supporté le Covid-19.

L'impact renversant du nouveau monde du Covid-19

"Compte tenu de l'évolution des produits en 2018, avec la signature par la Région des Accords de Cahors, qui limitaient la progression budgétaire à +1,2 % par an, via un conventionnement avec l'Etat, on pouvait se poser des questions quant à la capacité de la nouvelle région de générer de l'ordre de 800 millions d'euros de dépenses d'investissement annuellement. Mais le déclenchement de la pandémie de Covid 19 a rebattu la totalité des cartes en remettant en cause le dispositif de maîtrise des dépenses initialement envisagé, ce qui rend particulièrement délicat à ce jour toute évaluation en sortie de crise", décrypte pour La Tribune Jean-Noël Gout.

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Pour lui la taille de cette nouvelle région, aussi grande que l'Autriche, rend plus facile la gestion de certaines grandes infrastructures, comme les trains express régionaux, qui ne sont pas à la taille d'un département. Et elle permet aussi d'équilibrer plus facilement les relations entre territoires, "par exemple entre la Corrèze et les Pyrénées-Atlantiques".

Refaire un rapport le plus vite possible pour pouvoir mesurer

Quant aux économies d'échelle au niveau de ces grandes régions, c'est encore autre chose et la situation reste brumeuse à ce sujet.

« (...) Il faut rechercher de l'efficience en rationalisant les services. La stratégie étant de garder des antennes locales et d'en fermer d'autres. Les économies ne peuvent venir que du développement de nouvelles synergies. Ensuite il faut vérifier si cela a été fait. Mais cela est particulièrement difficile actuellement compte tenu de l'impact de la crise sanitaire. Nous n'avons pas encore tous les éléments pour y arriver. Nous considérons cependant que les premiers impacts de la fusion en matière de localisation et d'affectation des agents apparaissent limités, hormis au niveau de l'encadrement supérieur (emplois fonctionnels et postes de directeurs) où les mobilités ont été plus nombreuses", observe le vice-président de la CRC de Nouvelle-Aquitaine.

La crise ne saurait être un alibi, souligne le magistrat financier, mais cet événement exceptionnel n'en reste pas moins dévastateur dans la quasi-totalité des domaines d'activité. Jean-Noël Gout est très satisfait que le portrait anthropométrique de la nouvelle région, cet état zéro de ses comptes, ait pu être dressé avec rigueur et dans les temps. Car quoi qu'il arrive tout le monde connait le point de départ et peut désormais mesurer et évaluer la nature du chemin parcouru. C'est pourquoi, même s'il ne peut pas faire de prévision à ce propos pour le moment, Jean-Noël Gout aimerait bien qu'un nouveau rapport de la CRC sur la Région puisse sortir en 2022 pour suivre les années 2018-2021.

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À retenir


  • Fusionnées ou pas, des trajectoires similaires

  • Entre 2015 et 2019, les frais de personnel et les charges financières des régions fusionnées ont progressé moins vite que celles des autres régions (hors dépenses de transport transférées des départements et hors gestion des fonds européens), selon une note de la Direction générale des collectivités locales de février 2021 qui compare le groupe des régions fusionnées aux régions non-fusionnées. Au final, les dépenses totales de fonctionnement se trouvent au même niveau en 2019 qu'en 2015. Les indicateurs d'endettement sont également assez proches au bout de quatre ans : que ce soit pour les régions fusionnées ou pour les autres régions, l'encours de la dette a augmenté de presque 15 % entre 2015 et 2019, et le délai de désendettement se situe autour de 4,2 ans pour les deux groupes. En revanche, des décisions prises par certaines grandes régions tracent deux trajectoires très différentes, qui aboutissent à ce résultat quasi identique. Pour le groupe des régions fusionnées : réduction des emprunts dès 2017, puis augmentation modérée de la dette ; pour celui des autres régions: nette augmentation de l'endettement de 2015 à 2018, puis baisse brutale en 2019, du fait d'emprunts très réduits et de remboursements de dette accrus cette année-là.

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Commentaire 1
à écrit le 09/06/2021 à 9:32
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Les guerres récurrentes et autres désatres dans le monde ne sont dus qu'aux conséquences oligarchiques de tracer des lignes là où avant il n'y en avait pas.

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